지방자치단체의 법적, 제도적 성격

 

1. 지방자치단체 개념, 구성 요소, 유형

 

1) 지방자치는 일정한 지역을 기초로 하는 지방자치단체가 중앙정부로부터 상대적인 자율성을 가지고 그 지방의 사무를 자치기관을 통하여 자율적으로 처리하는 공법인으로서 국가와 같은 모습의 통치단체이다.따라서 자치행정권 , 자치 입법권 자치재정권을 종합적으로 가진다.
지방자치는 단체자치(團體自治)와 주민자치(住民自治)가 결합된 것으로서 자신이 속한 지역의 일을 주민 자신이 처리한다는 민주정치의 가장 기본적인 요구에 기초를 두고 있다. 그렇기 때문에 J.브라이스는 "지방자치란 민주주의의 최상의 학교이며 민주주의 성공의 보증서라는 명제를 입증해 준다"고 하였다. 이 밖에도 J.S.밀은 "지방자치는 자유의 보장을 위한 장치이고 납세자의 의사표현수단이며 정치의 훈련장이다"라고 하였으며, J.J.스미스는 "지방자치정부는 민주주의의 고향이다"라고 하였다.

2)지방자치의 구성요소

지방자치가 이루어지기 위해서는 다음과 같은 구성요소가 전제되어야 한다. ① 지역:이것은 국가의 영토와 같은 것으로서, 지방자치단체의 지배권이 미치는 지리적 범위를 가리킨다. 이러한 지역적 범위가 설정됨으로써 특정 지방자치단체의 인적 범위도 설정된다. ② 지방자치단체와 주민:지방자치단체란 영속성과 인위성을 지니면서 법률에 따라 자연인처럼 재산을 취득하고 양여하며, 계약 및 당사자 자격을 갖는 등 다양한 행동능력을 갖는 일단의 사람들을 말한다. 그러므로 자치단체란 일정한 지역에 살고 있는 사람들이며, 이러한 법적 능력을 갖는 주민들의 총체이기도 하다. 지방자치에서의 주민은 국가에서의 국민과 같은 요소이다. ③ 자치권:이것은 국가의 주권에 해당하는 것으로서 주민의 총체인 자치단체가 일정한 지역에서 자치사무를 자체의 책임하에 처리할 수 있는 권한을 말한다. 따라서 지자체에서는 주민이 주권자이다.  ④ 자치기관:지역주민들이 독자적으로 모든 일을 처리하기는 어렵다. 그리고 오늘날과 같은 대중정치시대에 그것은 비효율적이다. 따라서 지방자치단체는 주민의 의사를 표현하고 실현할 기구를 필요로 하게 되는데, 이것이 자치기관이다. 여기에는 지방의회와 자치단체장, 공무원 조직 등이 해당된다. ⑤ 자치사무:이것은 지방자치를 통하여 주민들이 실현하고자 하는 일들을 말한다. 여기에는 의식주의 기본욕구 충족을 위한 일에서부터 자녀교육, 문화·예술, 환경보존을 위한 일에 이르기까지 매우 다양한 내용이 포함된다. ⑥ 자치재원:이것은 자치사무를 처리하는 데 필요한 비용으로서 지방세가 여기에 해당된다.

3)유형

지방자치의 유형에는 다음의 2가지가 있다. ① 주민자치형:이것은 주민과 지방정부와의 관계를 중심으로 지방자치를 파악하는 경우이다. 그래서 주민자치형은 주민이 공직자를 선출하고 통제하는 민주적 절차를 중시하며 지방정부에 대한 중앙정부의 감독도 거의 제한된다는 점에서 지방정부의 자율성과 독립성이 크다. 주로 영국과 미국이 이 유형에 해당된다.

② 단체자치형:이것은 중앙정부와 지방정부와의 관계를 중심으로 지방자치를 파악한다. 이 경우 지방자치단체는 법률에 근거하여 설립되고 그 틀 속에서 지방자치가 이루어지기 때문에 중앙정부에 대한 의존도가 높다. 단체자치는 제2차 세계대전 이전까지 독일과 프랑스의 지방자치의 산물이다. 한국은 제6공화국 이전에는 단체자치형이었으나 그 후 점차 주민자치형으로 전환해 가고 있다.

2.한국 지방자치의 역사

〈이승만정부와 지방자치〉 1949년 7월 4일 제헌국회는 지방자치법을 제정하였다. 이 지방자치법은 의결기관(지방의회)과 집행기관(자치기구)을 두기로 하고, 서울특별시장과 도지사는 대통령이 임명하며, 시·읍·면장은 지방의회가 선출하도록 하였다. 그러나 이승만정부는 "치안을 확보하고 민심을 안심시키는 것이 급선무"라는 이유를 들어 이 법의 시행을 보류하였다. 그 실제적인 이유는 지방의회를 구성하고 자치단체장을 간선으로 할 경우 권력이 분산되므로 지방자치를 실시하지 않고 중앙정부임명제로 하기 위해서였다. 그러나 제2대 국회가 이승만정부에 대한 견제를 강화하자 이승만은 국회에 대항하는 정치세력을 육성하기 위한 방편으로 지방의회선거를 실시하였다. 1952년 4월과 5월 2차례에 걸쳐 실시된 이 선거에서는 이승만이 행정력을 동원하여 지원한 결과 친여세력이 70%를 차지하여 대통령직선제를 반대하는 국회의원들의 사퇴를 촉구하였다. 이러한 상황을 이용하여 이승만은 국회에 의한 간선제(間選制)를 직선제(直選制)로 개정하였다. 1956년 2월 이승만은 지방자치법을 개정하여 지방의회가 선출하는 시·읍·면장에 대한 간선제를 부민직선제로 개정하였다. 그러나 자치단체장선거가 야당인사의 당선으로 이승만에게 불리해지자 이승만은 1958년 지방자치법을 재개정하여 시·읍·면장을 임명제로 환원시켰다. 이처럼 이승만정부의 지방자치는 주민자치라는 지방자치의 본래 의미를 상실하고, 이승만의 장기집권을 위하여 편의적으로 이용되었다.

〈장면정부와 지방자치〉 4·19혁명 후 집권한 민주당정권은 1960년 11월 지방자치법을 개정하여 시·도·읍·면에 대한 지방자치를 전면적으로 실시하기로 하였다. 개정된 법에 의하여 그 해 12월 지방의회와 자치단체장선거를 실시하였다. 그러나 장면정부의 지방자치는 시작도 하기 전에 5·16군사정변에 의하여 폐기되고 말았다. 박정희 군부는 먼저 군사혁명위원회 포고 제4호로 지방의회를 해산하였으며, 1961년 6월 비상조치법 제20조에 따라 시·도지사·시장·군수를 임명하였다. 그리고 9월 지방자치에 관한 임시조치법으로 자치단체장은 중앙정부에서 임명하며 국가공무원으로 한다는 점을 명백히 하였다. 그후 지방자치는 박정희정부와 이어 등장한 전두환정부에서 기나긴 단절의 시기를 맞게 되었다.

〈문민정부와 지방자치〉 1987년 제13대 대통령선거에서 노태우 후보는 선거공약으로 지방자치 실시를 내세웠다. 제6공화국 출범 후인 1989년 4당(민정당·평민당·민주당·공화당) 합의에 의하여 시·도에서부터 군(郡)에 이르기까지 지방의회와 자치단체장을 선거하기로 하였다. 1989년 마련된 지방자치법에 의하여 1991년 기초의회선거와 광역의회선거가 있었다. 그러나 3당합당(민정당·민주당·공화당의 통합) 이후 여권은 경제안정을 내세워 1989년에 마련된 지방자치법의 일부를 개정하고 자치단체장선거는 1995년으로 미루는 의안을 국회에 상정하여 통과시켰다. 따라서 6공화국의 지방자치는 지방의회만 있고 자치단체는 구성되지 못한 불구적 형태로 출발하였다. 전면적인 지방자치는 문민정부가 출범한 후에 실시된 1995년 6월 27일 4대 지방선거(기초의회, 광역의회, 기초단체장, 광역단체장)에 의하여 비로소 시작되었다. 그러나 권력분산의 측면에서 볼 때 한국의 지방자치는 완전하지 못하다. 남북 분단의 특수한 상황으로 인하여 지방으로 이전되는 권력은 행정권에 한정되어 있기 때문에 미국이나 기타 선진국의 지방자치처럼 경찰권 등 물리력을 가진 권력기구를 분산하는 과제는 여전히 남아 있다.



3. 지방자치제도 개념, 역사, 구성, 장단점

1) 지방자치제도란 무엇인가?
지방자치단체란 인간의 사회적.경제적인 생활을 영위되는 일정한 지역을 기초로 하는 자치적 공동단체를 일컫는 바, 다른 말로 지방자치단제, 자치단체, 지방공공단체, 지방정부로 불리기도 한다. 지방자치단체는 국토의 일부를 그 구역으로 하고, 그 구역 안에 살고 있는 주민을 구성원으로 하여 그들에 대하여 국법이 인정하는 범위 안에서의 지배권(자치권)을 가지는 독립된 법인격이 있는 단체를 말한다. 즉 지방자치단체는 국가와는 별개로 통치주체, 행정주체로서의 권리, 의무의 주체가 된다. 따라서 의사표시능력, 소송당사자능력, 계약체결능력, 재산권의 주체가 될 뿐만 아니라 주민에 대하여 공권과 공의무의 주체가 된다.

2) 지방자치제도의 역사
현대적 의미의 지방자치제도가 처음으로 시작된 것은 1952년이지만, 9년 만인 1961년 5.16군사 쿠데타 이후 지방자치는 중단되었다가 1991년에 이르러서야 부활되었다. 그러나 그때까지 지방선거는 종류별로 각각 실시되거나 아니면 자치 단체장을 제외한 지방의회의원 선거만이 실시되었다. 지금처럼 4대 선거를 동시에 실시함으로써 지방자치가 부활된 것은 지난 95년부터이며 선거주기의 조절을 위해 당시는 임기를 3년으로 정했다. 따라서 두 번째 동시 지방선거는 98년 실시되었으며 그로부터 4년이 지난 올해의 지방선거가 세 번째 전국 동시 선거인 것이다.

3) 지방자치제도의 구성
지방자치를 실시하는 데는 의결기관과 집행기관이 필요하다. 의결기관은 지역주민의 의견을 모아 일의 방향을 결정하는 기관으로 지방의회를 말하며, 집행기관은 지방의회에서 결정한 방향에 따라 일을 직접 처리하는 기관, 즉 자치단체(시청, 군청, 구청)를 의미한다. 지방자치에 있어서 지방의회는 주민에 의하여 선출된 의원을 구성원으로 하는 주민의 대표기관으로서 그 자치단체의 의사를 결정하고 집행기관을 감시하는 최고 의사 결정기관이라고 할 수 있다. 지방자치단체의 경우 넓이가 큰 서울이나 광역시?도의 경우 ‘광역자치단체’라고 하고 지역의 규모가 비교적 각은 시?군?특별시나 광역시의 구를 ‘기초자치단체’라고 한다.

4) 지방자치제도의 장,단점
지방자치제도는 그 시행 자체가 민주주의의 육성과 발전이다. 주민 자치로써 주민 참여의 행정이 이루어진다는 것과 자율성과 책임감을 가지고 지방 행정을 수행 할 수 있다. 또한 세계화시대의 국가 경쟁력은 지방의 경쟁력을 수렴 내지 결집하여 이룩하는 것이라는 점에서 지자체는 국제적인 환경변화에 대응하며 국가발전을 지속시킬 수 있는 발전전략의 수정 내지는 전환이기 때문에 지방의 경쟁력을 강화시킬 수 있다. 하지만 지방자치는 자치의식, 아직도 미진한 중앙과 지방간의 업무의 배분, 여전히 부족한 중앙과 지방간의 재원의 재분배 노력, 개선의 여지가 많은 지방공무원제 등은 여전히 문제점으로 부각되고 있다.

 

**** 참고 자료

1) 우리나라 지방 자치를 좀더 쉽게 설명하면 ?
자기 고장의 일을 주민 스스로 결정하고 실천하는 민주 정치 제도입니다.
좀 더 자세히 이야기하면, 시·군·구(기초 자치 단체), 시·도(광역 자치 단체) 등 일정한 지역을 단위로 하는 기관이, 그 고장에서 할 일을 스스로 찾아 의논하고 결정하면서 그 고장의 살림살이를 해 나가는 것이 지방 자치입니다.
오늘날 지방 자치는 주민 모두가 자기 고장 모든 일에 참여하고 실천할 수 없으므로, 그 지역의 주민들이 선거를 통해 뽑은 지방 의회 의원과 지방 자치 단체장으로 하여금 그 지방의 일을 처리하게 합니다.
우리 나라 최고의 법인 헌법에도 '지방 자치 단체는 주민의 복리(복지와 이익)에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하여 법령에 범위 안에서 자치(自治;스스로 다스림)에 관한 규정을 제정할 수 있다'라고 정하여 놓았습니다.

2) 지방 자치의 필요성
① 자기 고장의 실정에 맞는 정치를 할 수 있습니다.
② 민주 정치에 대한 경험을 쌓을 수 있습니다.

지방 자치는 민주주의 정치의 올바른 실현을 위해 민주주의가 발달한 나라에서 이루어지고 있습니다. 민주주의 국가의 정치는 국민을 위한 것이어야 하고 국민에 의해 이루어져야 합니다. 따라서 민주 정치에 대한 경험을 쌓을 수 있는 지방 자치가 필요합니다. 또, 고장의 주인은 주민이므로 고장의 일은 그 고장의 주민이 가장 잘 알고 있으므로 주민 스스로 해결하는 것이 바람직합니다.

3) 지방 자치 단체의 종류
① 기초 자치 단체 : [시, 군, 구] 단위의 지방 자치 단체
예)  수원시,해남군,  유성구, 대덕구, 서울 중구, 서울 동대문구
② 광역 자치 단체 : [광역시 이상의 시, 도] 단위의 지방 자치 단체
예) 서울특별시, 대전광역시, 충청남도
※ 교육 자치 기관(시·도 교육청) : 시·도 교육 자치를 맡아보는 지방 자치 기관입니다.

4) 지방 자치 단체가 하는 일
자기 지방의 여러 가지 문제를 찾아 의논하고 결정하여 해결하기 위해 실천합니다.

중앙정부가 하는 일의 대부분을 지방정부 차원에서 자기 지역실정에 맞게

구체적으로 실천합니다.그외에도 피부로 느끼는  두드러지는 일을 아래 예시합니다.

 

①도시계획 , 건축인허가 , 도시 공원 관리, 녹지 조성, 도시 청소 쓰레기 수거

 주민 등록, 출생사망 신고, 도로 하천 관리, 여권 발급, 크고 작은 지역 개발 사업

  보건 진료 기관(보건소)을 설치하고 운영합니다.
② 생계가 어려운 생활 보호 대상자를 보호하고 지원합니다.
일자리가 없는 사람을 위해 공공근로사업 참여 등의 일자리도 마련해줍니다.
③ 보육 시설(탁아소, 고아원 등)과 양로원 등의 시설을 운영합니다.
④ 문화 시설이나 환경위생시설 등을 설치하고 관리합니다.
⑤ 상수도와 하수도를 설치하고 관리합니다.
⑥ 도로를 건설하고 관리합니다.
⑦ 쓰레기를 처리하고 주변 환경을 깨끗이 해줍니다.



5) 한국의 지방자치 실정법 개요. 하부기관과 함께 부연 설명  :

국가 아래에서 국가영토의 일부를 구성요소로 하고 그 구역 안의 주민을 법률이 정하는 범위 안에서

지배할 수 있는 권한을 가진 단체
자치행정의 주체로서 국가로부터 행정권의 일부를 부여받은 공공단체의 전형적인 존재이며 공법인(公法人)이다.
한국의 헌법은 지방자치를 보장하고, 지방자치단체의 조직 ·운영 등에 관한 사항을 법률로 정하도록 하고 있다(117 ·118조). 이에 따라 제정된 법률이 지방자치법이다. 지방자치단체는 국가와 같은 모습의 통치단체 성격을 가지며, 단순한 경제단체가 아니다. 따라서 그 권능으로는 자치행정권은 물론이고 조례(條例)를 제정 ·개폐하는 자치입법권과 지방세 과징, 사무처리 경비를 수입 ·지출하는 자치재정권 등이 인정된다. 지방자치단체의 종류는 보통지방자치단체와 특별지방자치단체(지방공공조합)로 대별될 수 있고, 보통지방자치단체는 다시 상급지방자치단체(특별시 ·광역시 ·도)와 하급지방자치단체(시 ·군 ·자치구)로 나뉜다. 지방자치단체의 기관에는 의결기관인 지방의회가 있고, 집행기관으로 지방자치단체의 장, 보조기관(부지사 ·부시장 ·부군수 ·부구청장 ·행정기구), 소속행정기관(직속기관 ·사업소 ·출장소 ·합의제 행정기관을 설치할 수 있다), 하부행정기관(구청장 ·읍장 ·면장 ·동장 ·하부행정기구)이 있다.
지방자치단체는 그 사무를 처리함에 있어서 주민의 편의 및 복리증진을 위하여 노력하고, 조직 및 운영의 합리화와 그 규모의 적정화를 도모하며, 법령이나 상급지방자치단체의 조례에 위반되지 않아야 한다. 지방자치단체는 그 관할구역의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.